【治理与反思】中国和印度的公共部门创新、电子政务与反腐

类别：政府治理

导言

中国和印度都在采用信息和通信技术（ICT）以促进政府的公开透明，从而减少腐败。与传统反腐败方法大有不同的电子政务创新能否有效解决这两个发展中大国的腐败问题？最近新加坡国立大学吴木銮，伦敦政治经济学院严奕飞和香港教育大学LinaVyas三位学者合作，通过对这两个国家44名中高级官员进行了深入访谈，回答了信息和通信技术能否有效反腐这一问题。通过访谈公务员（他们既是反腐对象，也可能是反腐政策的执行者），本研究发现两国公务员对减少腐败的信息和通信技术及加强透明度都持积极态度。然而，这些创新措施将在何种程度上有效还取决于各种因素，如政治意愿、社会的基础条件比如收入不平等以及其他反腐配套政策。值得注意的是，中国受访者更认可透明度的作用，而印度受访者更支持技术的作用，这可能反映出中印两国不同的腐败促进因素和反腐败的制约因素。为何中国的公务员对相对较空泛的“透明度”更加欣赏，而印度的公务员更在乎较为具体的“信息和通信技术”反腐是值得进一步研究的问题。可能印度公务员体系过去一直强调透明度，不过在具体落实不容乐观，所以公务员会更加倾向支持用一些具体的措施来增进反腐的质量。

（文献来源：Wu, A. M. , Yan, Y. , & Vyas, L. . (2020). Public sector innovation, e-government, and anticorruption in China and India: Insights from civil servants. Australian Journal of Public Administration, online first: 1-16. doi:10.1111/1467-8500.12439）.

研究问题

腐败是一种全球性现象，一直困扰许多国家，包括中国和印度这两个世界上最大的新兴经济体。两国政府均认识到腐败对经济发展和公共治理的负面影响，近年来也特别强调全力打击腐败(Sukhtankar 和Vaishnav, 2015；Tang, Ding和Xu，2018)。本文于是提出以下研究问题：与印度的传统立法/司法方法和中国政党主导的运动相比(Vyas 和Wu, 2020)，利用信息和通信技术减少腐败是过去十余年各国有趣的尝试和创新。那么，与传统反腐败方法不同的电子政务创新能否有效解决腐败问题？

本文从两国公务员的角度阐明了上述问题。利用对44名中高级官员的深度访谈，调查他们对电子政务计划在减少腐败、透明度和技术可带来的好处以及围绕电子政务反腐所面临的挑战等问题的看法。利用对中印公务员进行质性访谈，以了解他们如何看待信息和通信技术在减少腐败的好处以及面临的挑战。

研究背景

长期以来，透明度一直是反腐政策的重点。它还与技术相结合，“通过加强与公民的关系和更有效地控制和监控(政府官员)，减少腐败行为”(Shim和Eom, 2008)。然而，这直到最近因为技术进步才成为可能。更具体而言，通过“增加公众获取信息的机会，赋予公民社会监督国家的权力，使公民能够跟踪政府决策和公职人员的行动，并大幅降低透明度努力的成本”，这种结合可加强公共治理(Nam, 2018)。因此，电子政务或使用信息和通信技术来提高政府公开性和透明度(Hameduddin,Fernandez和Demircioglu, 2020)，有望在应对腐败方面发挥重大作用(Saleem, Wen和Khan, 2019)。换句话说，就公共部门创新而言，应理解为“对采用组织而言是新的产品、过程、实践、技术或服务的实施''（Wegrich，2019;Osborne和Brown，2005），在这里看到的是致力于打击腐败的公共部门创新的缩影。

信息和通信技术的反腐效果是否以及在多大程度上得到实现，是一个有待实证研究的问题。尽管实证文献不断出现和积累，但它在以下两个重要问题上仍存在空白：

第一个问题涉及大规模的跨国反腐研究，需要进行深入研究和小范围研究。大多数实证调查使用定量方法来分析跨国数据，尽管在这些研究中观察到了电子政务对反腐败的积极影响(例如，Anderson, 2009; Choi, 2014; Kim,2014;Shim 和 Eom, 2008)，但所呈现的内容在很大程度上是比较抽象的，某种程度上是脱离具体国家的具体情境的。深入研究特定国家的经验对于理解不同背景下的反腐败和产生相关政策影响至关重要。然而除了单个国家的案例研究(Bhatnagar, 2004，关于印度；Fan,Zhang和Yue, 2009，关于中国)，很少有对中国和印度电子政务与减少腐败之间的联系进行深入研究。

第二个问题涉及谁的观点得到采纳以及对各国反腐的政策启发。除少数例外（Graycar，2014; Jackson和Smith，1995; van der Wal，Graycar和Kelly，2016），现有的反腐相关研究的主要对象是公民（CMS，2018; Li，Gong和Xiao，2016; Su，2020; Yu，Chen和Lin，2013）和专家（Song和Cheng，2012;Thompson和Shah，2005）。因此，大多数现有文献都未能完全抓住公职人员的见解。但是，这些公职人员并非微不足道，因为他们是反腐政策和措施的“局内人”，既是反腐政策的执行者，也可能是反腐的目标。反腐文献重视“局内人”观念而忽略“局外人”的声音，只能提供对腐败性质以及反腐败措施和方法的部分理解（Gans-Morse等，2018; Sukhtankar和Vaishnav，2015）。相比之下，Li，Lien，Wu和Zhao（2017）将公职人员视为反腐败政策的重要推动者，利用2000年至2012年省级反腐败机构负责人的面板数据显示，他们的正式和非正式权力都有助于增加被调查的腐败案件的数量。由于中国和印度缺乏比较数据，缺乏反腐电子政务有效性的客观证据。

数据与方法

数据来源

本研究采用定性方法来有效解决以下问题：电子政务作为一种公共部门创新形式，在何种程度上是否可以解决中国和印度的腐败问题？更具体地说，研究者们对来自中国的一个省和印度的一个邦的公职人员进行一系列探索性采访。

针对中国受访者的调研问题用中文撰写，而分发给印度受访者的访谈问题则使用英语。问题清单在两个版本中都是可比较的，并且已通过反腐研究专家的验证。但是问题的确切顺序和措词略有不同，以体现两国各自情况的细微差别。所有采访都是匿名，希望鼓励受访者在分享意见时更开放和坦诚。调查结果表明，在中国和印度，受访者在敏感问题上的表达都非常清楚。

有关透明度、技术以及可能有助于减少腐败的其他因素的作用的问题位于问题列表的中间。首先要求受访者评估反腐败举措的整体有效性和反腐败机构的质量。在回答这些问题后，受访者会提出解决腐败问题的解决方案建议。由于技术和透明度是电子政务计划的两个关键要素，因此提出的问题如下：

l  1.您如何评价政府透明化（以及“电子政务”）对反腐的作用?

l 2.向市民推广一些现代科学技术能在多大程度上对降低腐败产生作用（比如网上反腐）?

研究发现

印度和中国受访人士对电子政务的看法

很大比例的中国受访者（22/30）认为：透明度对于减少腐败很有用，可通过“减少幕后交易”、“简化程序”和“增加成本”来实现。从根本上说，受访者认为这将增强公众的监督作用。作为这里的少数，三名受访者认为“视情况而定”。他们既乐观又担心，另外五名受访者也表示透明度的作用有限或没有作用。这些担忧中的大多数是基于目前政府对透明度的举措充其量是“肤浅的”或“半心半意”的，即信息“在（到达公众面前）经过了多级过滤”。因此，“具有能力和（有影响力的）背景的人可能不会受到影响”。

在印度方面，有43％的受访者（6/14）没有发表任何评论，但其余一半以上的受访者认为透明度起积极作用。提出的原因例如透明会增进“公民赋权”，这样可以监察政府，与中国同行所表达的理由没有太大不同。此外，他们提到透明有助于“消除公共行政中的中间人”和促进“政治稳定”等。

剩下的受访者中有四分之一并不认为透明度有用。而谈及电子政务的优点和挑战，一名受访者也认为“要视情况而定”。不过，他们提出的担忧与中国方面的担忧截然不同。尽管中国受访者主要质疑透明政策出台时政府是否有心推行，但印度受访者更关注实施阶段的能力限制，如“缺乏基础设施（比如上网设施的不足）”和透明政策实施中公共部门人员得到“足够的培训”。这些问题“尤其是在农村和偏远地区”会表现得更加严重。

与上述对透明性作用的探讨有关的技术是利用电子政务打击腐败议程中的另一个因素。与对透明性持乐观态度的受访者相比，对现代技术持积极态度的中国受访者所占比例略低于印度受访者（17/30）。大多数评论仍然集中在使公众对腐败保持警惕上。受访者提到现代技术也“为举报违法行为提供了便利渠道”。但是有不少中国受访者（7/30）认为现代技术用途有限或没用，而16.7%的受访者(5/30)则认为 “要视情况而定”。原因之一是“腐败手段也在不断发展”，因此使用技术反腐可能会“使腐败行为转为地下”。

相反，在14位印度受访者中有10位认为现代技术发挥积极作用。他们中的一半将其与他们先前提到的关于透明度的共同理由相联系，例如让公民对腐败保持警惕以及更加主动举报腐败行为。其余四个持保留意见或完全不同意的人提出这样的论点，即“向未受过教育的人口引入现代技术是无效的”。这类似于上述一位中国受访者关于向尚未习惯互联网的人们引入透明度倡议的保留意见。

对透明度和技术的不同重视程度

从以上分析可看出，双方就透明度和技术将至少在某种程度上有用的总体共识水平很高。这表明中国和印度政府有潜力利用电子政策发挥更加积极的反腐效果。但鉴于两国的社会经济和政治环境大不相同，透明度和技术的有效性可能会以更细微的方式体现出来。从中国受访者的角度来看，透明度对反腐败比技术更为重要，尽管他们认为需要对透明度进行更深入分析以减少腐败。印度受访者对技术的热情超过透明度计划。

腐败是什么(不是什么)：一个更广阔的视野

对于透明度与技术的作用和局限性的不同看法进一步阐明对中国和印度公务员所持腐败性质的细微差别理解。受访者并不认为这个问题纯粹是经济问题。有一半的中国受访者（15/30）同意经济发展将有助于减少腐败，因为它可以“减少对腐败的需求”、“提高文明程度”和“使公民受益”。超过四分之一的受访者（8/30）质疑经济发展与腐败关系的有效性。一些人认为腐败的原因更多是制度上的（即监督不足）。一些人甚至认为至少在增长初期，经济增长会引发更多的腐败。其余受访者（7/30）认为，腐败与经济发展不一定相关。在印度方面，认识到经济发展在减少腐败中的作用的受访者人数等于不同意的人数（6/14）。那些不同意的人则提出更为制度化的观点，即“只有适当的反腐政策的执行和严格惩罚腐败行为才能解决问题”。

与电子政务和其他可能减少腐败的因素相比，认为简单地提高经济发展水平将减少腐败的受访者人数在两个国家中都偏低。这与西方典型的将腐败主要视为经济问题的观点（将放松管制和以市场为导向的改革作为典型的改革建议）是完全不同的（Bertot，Jaeger和Grimes，2010）。

教育水平是反腐访谈中讨论的有趣的维度。中国受访者认为受教育程度高对减少腐败有积极作用的比例略低，这与他们对收入不平等与腐败的关系的看法形成对比，尽管受访者提到的理由相当不同。在印度方面，关于教育水平与腐败的关系，观点与中国同行并没有太大区别。此外，两国亦有相当比例的受访者(约30%)认为教育未必能在打击贪污方面发挥作用。有人谈及受教育程度高不见得道德感强。

最后，在政治因素方面，结果表明：在印度受访者看来，官员的道德水准低下是腐败最重要的根源，中国的看法则更为复杂。对于政客和官员的道德标准，40%的中国受访者(12/3）给出模棱两可的答案“视情况而定”；在中国当官员并不一定意味着有很高的道德标准。换句话说，这两者并不一定是相关的。所谓官员“是社会精英”、“受过高等教育”、“在职位上是经过多轮选拔的”，实际上是指官员的教育水平、社会地位和工作成就，而不是他们的道德标准。

另一个政治层面则是探讨重要职位的任命是否会引起腐败的连锁反应（即一些高级官员腐败引发了下属参与腐败；现实中有不少空降官员的腐败行为引发属地很大的窝案）。80%的中国受访者对这个问题的回答是肯定的，其中提到对腐败的积极影响（即任命“廉洁”的官员可减少腐败)。其余少数受访者的回答就不那么积极，特别是一些受访者不认为存在任何连锁反应。相反他们认为，腐败“过于制度化，任何个人与制度相比都是弱小的”。也就是说，在反腐败斗争中，制度化的反腐败安排比阻止腐败官员个人引发更多腐败的努力更有作用。印度受访者认同存在连锁效应的比例略高（12/14），但没有进一步阐述这一观点。

讨论

公共部门创新被广泛认为是解决经济和社会问题的必要手段（Demircioglu, 2019）。由于腐败仍然是许多发展中国家的一个严重问题，电子政务创新的反腐败潜力已引起学者、公共部门从业者和政策制定者越来越多的兴趣。与以往研究不同，以往研究要么呈现一个跨国家图景，要么是单一案例研究，本文是对比世界上两个最大发展中国家的政府官员的视角，考察将电子政务作为一种创新反腐措施的潜力和局限性。这一问题与他们对其他反腐败工作的看法一起得到进一步的探讨，这不仅对这两个国家的腐败性质提供了重要的见解，且对如何更好地解决腐败问题提供了政策思路。

通过对政府官员“内部人”观点的深入探索，除了丰富现有文献之外，研究结果还对这两个国家以及其他面临类似挑战的发展中国家的反腐败决策产生实际意义。从分析中可以看出，受访者仍有担忧和保留，即使对于那些在减少腐败方面获得最多认可的促进因素(例如在中国的背景下减少收入不平等，或在印度的背景下加强对政府官员的道德教育)。换句话说，单独使用任何一种反腐手段都是不够的，电子政务的引入也不例外。本研究的发现与跨国家研究的证据相呼应，即电子政务作为一种有效的反腐败措施（或改善公共治理）的程度取决于一个国家的政治、经济和文化条件(Ho和Im, 2015; Nam, 2018; van der Wal 和Demircioglu, 2020; Zhang, 2015)。

个别政策措施的局限性绝不是反腐败所独有的问题。事实上如果单独使用，几乎所有的政策工具都将面临一系列独特的缺陷(Wu和Ramesh, 2014)。因此，反腐治理的基本任务是设计一种政策组合，既能协调不同手段的优点，又能最大限度地减少(如果不是消除)其局限性。正如腐败被视为一个复杂的社会经济问题（而非一个纯粹的经济现象），政策组合应是全面和广泛的，而不仅仅集中在警惕性、监控和惩罚方面，上述措施主要将政府官员视为政策目标。

结论

总而言之，在中国和印度，利用信息和通信技术促进政府的公开和透明已经是一项新兴的反腐创新。尽管跨国研究表明，这应该是一种很有前途的减少腐败的方法，但中国和印度受访者的观点表明，需要一套更完善的方法来打击腐败、提高政府的公开和透明度。研究结果表明，尽管两国的受访者都认为各种各样的措施——无论是政府层面的还是经济和政治层面的——都可以有效解决腐败问题，但如果单独采取这些措施，没有一项是足够的，因此需要以其他措施来补充这些措施。这些措施的局限性反过来反映这两个国家的公务员如何解释腐败的性质。大多数中国公务员和他们的印度同行认为腐败不仅仅是一个经济问题，这与西方国家的主流观点有本质上的不同，西方国家的主流观点也被国际组织所采纳（Bertot，Jaeger和Grimes，2010）。然而，对中国来说减少腐败的首要任务是加强对电子政务举措的政治承诺，以及更广泛地减少社会收入不平等。相比之下，在印度，电子政务有效控制腐败的障碍更多地表现为缺乏基础设施，如偏远农村地区的基础设施（上网服务）和基础教育。不同反腐败驱动因素和制约因素之间的互补，应该更系统地进行澄清和研究，以促进更全面的政策设计和实施。这将使这些反腐政策的潜力得到充分发挥。

作者此前的相关领域研究还有：

Vyas, L. , & Wu, A. M. . (2020). Anti-corruption policy: China's Tiger Hunt and India's demonetization. International Journal of Public Administration, 43(11), 1000-1011.

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附参考文献文献附参考文献

参考文献：

Ang, Y. Y. (2014). Authoritarian restraints on online activism revisited: Why “I-paid-a-bribe” worked in India but failed in China. Comparative Politics, 47(1), 21–40.

Babbie, E. (2012). The practice of social research (12th ed.). Belmont, MA:Wadsworth Cengage Learning. Bertot, J. C., Jaeger, P. T., & Grimes, J. M. (2010). Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as openness and anticorruption tools for societies. Government Information Quarterly, 27(3), 264–271.

Gans-Morse, J., Borges, M.,Makarin, A., Mannah-Blankson, T., Nickow, A., & Zhang, D. (2018). Reducing bureaucratic corruption: Interdisciplinary perspectives on what works. World Development, 105, 171–188.

Gibson, L. (2017). Type me your answer. In D. Gray, V. Clarke, & V. Braun (Eds.), Collecting qualitative data: A practical guide to textual, media and virtual techniques (pp. 211–212). Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Gong, T., & Wu, A. M. (2012). Does increased civil service pay deter corruption? Evidence from China. Review of Public Personnel Administration, 32(2), 192–204.

Graycar, A. (2014). Awareness of corruption in the community and public service: A Victorian study. Australian Journal of Public Administration, 73(2), 271–281.

van der Wal, Z., & Demircioglu, M. A. (2020). Public sector innovation in the Asia-pacific trends, challenges, and opportunities. Australian Journal of Public Administration. https://doi.org/10.1111/1467-8500.12435.

Vyas, L., &Wu, A. M. (2020). Anti-corruption policy: China’s Tiger Hunt and India’s demonetization. International Journal of Public Administration, 43(11), 1000–1011.

Wegrich, K. (2019). The blind spots of collaborative innovation. Public Management Review, 21(1), 12–20.

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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/1467-8500.12439

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